政府机构历次改革

原标题：大部制改革：机构调整与职能转换并行

法治周末记者 高原

3月10日，国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》，开启新一轮大部制改革。按照这一方案，国务院组成部门将减少至25个。

这一方案一经全国人大批准并公布，新一届国务院组成部门也将最终确定，各自职能和人员编制也将明确，从而开启第二轮大部制改革大幕。

这已经是我国政府机构的第7次改革。

尽管此次机构改革是2008年中国推行大部制改革的延续，但接受法治周末记者采访的代表和委员们都认为，相较上次而言，此次方案更注重政府职能转变，顺应民意，而不是单纯地减少机构数量。

5年前，同样是大部制改革方案出台，全国政协委员、清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名并没有像这次这样激动。 2008年的方案拿到手，一看就是部门博弈的结果，能够解读出来的东西不多。 王名说。而这次，刚刚参加完政协的小组讨论，十几页纸的报告空白处已经被王名写满了笔记。

此次改革涉及计生、铁道、食药安全、新闻出版等行业，受访专家表示，新一轮 大部制 改革，机构调整与职能转换同步进行。

新大部制 框架

大部制 全称为 大部门体制 ，即将职能相近的政府部门、业务范围趋同的事项合并，由一个政府部门统一管理，从而避免职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

大部制 改革实质是政府机构改革。1982年至2008年，国务院先后进行了6次机构改革，取得了一定成效，但仍然存在职能交叉、政出多门等痼疾。

国家行政学院教授汪玉凯在接受法治周末记者采访时表示，改革开放至今的机构改革，可以划分四个阶段：上世纪80年代的精简机构；上世纪90年代的为市场经济奠定基础；2003年的宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务基本定位；2008年和今年的 大部制 改革。

国务院层面的第一轮 大部制 改革，始于2007年的中共十七大。

据不完全统计，在第一次 大部制 改革之前国务院的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、国土、交通、水利、铁道等24个部门存在职责交叉；另外，农业的产前、产中、产后管理更是涉及14个部委。

此次改革的重点是，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。

在这个方案中，正部级机构减少4个，国务院组成部门减至25个。有媒体称这是个 大动筋骨 的方案，表明中国新一轮国务院机构改革即将启动。

与首轮 大部制 改革不同，本轮 大部制 改革始于习近平、李克强主政的第一个任期。社会公众可以期待：未来会有更长的时间来全面、持续推进 大部制 改革。

大部制改革下的人员安置

改革方案草案在中共十八届二中全会讨论时，2月28日，铁道部下发了冻结内部人事任免的文件，3月11日国务院披露机构改革方案，铁道部下属事业单位的刘华生(化名)和同事们就在揣测着自己的命运。

15年前的第四次大部制改革，大规模的部委撤并和人员分流，一大批普通部委公务员的命运发生转变。

尽管铁道部部长盛光祖表示，铁道部虽然将被撤销，但铁路职工不存在安置问题，也不会裁员。但未来的变化，刘华生还是预测不出来。

面对未来，大家也充满新的期望。刘华生说，希望这次改革，能让企业发展、员工增收。虽然暂时变化不会太大，但以后肯定会有改变的。

每次行政机构改革，部门利益和官员职位都会成为改革的重要难点，本次改革亦不例外。

大部制改革首先是对个人利益和部门利益的修正，一涉及到利益就有政治博弈的问题。 国家行政学院公共管理教研部教授竹立家说。

中央机构编制委员会办公室副主任王峰在接受媒体采访时表示，改革本身就是一种利益的调整，改革一定妥善处理好这些重要问题。

涉及到相关部门人事调整的时候，一定要设身处地地替他们想，帮他们解决一些实际困难和问题，一定要充分肯定他们对国家做出的贡献。现在为了大局，要他们做出牺牲了，在这种情况下，我们有责任，也有义务把他们安排好。 王峰说。

离终点还很远

2008年，中央政府推行大部制改革之后，地方上的动作也非常大，出现了例如广东深圳市、广东佛山顺德区、浙江市等一些改革力度很大、成效突出的城市或地区。

国务院机构改革与职能转变方案中能够看到 广东色彩 。 王名对法治周末记者说。

一向以 敢为天下先 为自己城市精神的深圳，先期推进了大部制改革。

2013年1月，深圳市市场监督管理局龙华分局正式挂牌成立。至此，这个2009年出现在深圳市政府机构改革方案的政府部门，其下属派出机构已经覆盖当地全部9个城区。

当年经中央机构编制委员会办公室(以下称 中编办 )和广东省委省政府批准，深圳市市场监督管理局整合了原来工商局、质监局、知识产权局等部门的职责以及卫生局餐饮环节的食品安全监管职责、农业局食用农产品的安全监管等职责。

该局也成为深圳自2001年成为中央 大部制 改革试点城市后的重要试验之一。有专家表示，深圳经验有可能进入国家层面的改革。

深圳市市长许勤向法治周末记者介绍，深圳从2009年开始进行大部制改革，把原有的46个部门精简到31个。当年还形成了大市场监管的体制，成立市场监管局。同时根据食品安全的需要，单独成立食品安全监督管理局。文化口涵盖了文体、、广播电视、新闻出版等多个部门。

深圳的大部制运行4年，许勤说： 效果不错。

在接受法治周末记者采访时，许勤表示，下一步，深圳要在政府行政服务流程的改革上下功夫，要更多地放权。 深圳(改革)的目的，就是通过大部制减少行政审批，建立国际化、法制化的营商环境。

但是，国家行政学院法学部副主任认为中国的大部制改革，不可能自下而上进行，仍需要顶层设计，自上而下进行推进。

经过上一轮大部制改革，除国务院办公厅外，国务院直属部委还剩下27个，这个数量仍远超发达国家内阁机构的数量。

据中央党校经济学部副主任王东京2008年的统计，美国的部级机构仅15个、英国18个、加拿大19个、16个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。

那么，中国的机构改革究竟应该精简到什么程度呢？有专家表示，按照中国国情，应保留24个至25个部委机构。减的重点不在于部委，而在于国务院直属的一些机构，例如银监会、证监会、保监会等，应将这些机构进行整合，合并到大部委之下。

2008年机构改革方案规划指出：到2020年，要建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。在汪玉凯看来， 大部门体制 不可能毕其功于一役，既应当把握趋势，积极探索，不断推进；又应当把握节奏，审慎稳妥，循序渐进。

与市场经济体制改革类似，政府机构改革从来都是循序渐进的过程。社会公众寄予厚望的新一轮 大部制 改革才刚起步。