南都社论 时评作者

5月9日，中国社会科学院金融研究所、社会科学文献出版社在北京联合举行了《土地市场蓝皮书：中国农村土地市场发展报告(2015～2016)》(以下简称“蓝皮书”)发布会。该报告是国内第一部专注于农村土地市场发展的蓝皮书，旨在研究中国农村土地市场制度改革的理论和实践发展，梳理农村土地市场发展现状和存在的问题，提出农村土地市场发展的政策建议。

蓝皮书显示，在确权过程中，很大比例的农民说不清楚确权的含义，甚至以为确权只是重新“量地”。在这种情况下，很多农民持无所谓或中立的态度，即使一部分农民支持土地确权政策，也是基于“国家政策肯定对农民有益”这种最原始、最基本的想法。

农民对土地确权普遍性的模糊认知，自然会对农民在土地权益上的保护产生冲击。长久以来，农民作为一个远离决策层的群体，在政策制定、执行过程中，都是基于对国家朴实的信任感，选择配合国家政策的执行。通过调研发现，农民对商品化的、市场化的农地流转需求并不是很强。相反，农民对土地流转的真实、内生的需求主要基于农地的生产属性。绝大部分受访农户表示，即使是土地确权发证工作完成之后，在土地投资方面也不会发生变化。然而，中国过去数十年城市化进程的趋势表明，农民的这一判断很可能会遭遇未来产权不明的麻烦。

事实上，在很多城郊，导致拆迁悲剧频现的原因之一，就在于过去农民土地确权工作的缺乏，从而给了扩张中的开发商以可乘之机。有个别地方，为了城镇化率达标，出现赶农民进城的事件，由于农民在城市的权利落实不到位，或者因为农民无法适应城市生活方式，一旦农民想要回到农村，又会遭遇土地已经转让的问题，导致农民成为“流民”。

目前，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，“现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”；但是，《中华人民共和国农村土地承包法》也规定“对全家迁入设区的市转为非农业户口的，应收回土地承包经营权”。显然，无论采取何种政策路径，都要建立在农民土地确权的基础上才可以实现。

土地确权关乎农民土地权益的保护，很多边缘地带的土地权利问题，也需要在这一轮土地确权流程中获得解决。比如，如外嫁女、上门婿、超生子女、服刑人员以及取得非农业户口并纳入城镇社会保障体系的原成员等，这些拥有特殊身份的人群，他们是否应该拥有土地权益，以及如何保护他们的权益，都是棘手的问题。当然，其中的一个法律缺失在于，我国法律尚未对“农村集体经济组织成员”概念以及其资格的认定问题给出具体解释，所以，具体决策和执行过程中，就会遭遇很多不明确。

此外，各地对于农民开垦出的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒地”如何确权，尚无统一具体的政策；二轮承包以来，各地农村实行“增人不增地、减人不减地”的政策，导致相当一部分人没有分到承包地，由于土地确权后，承包关系将长久不变，这种不公平的现象也让许多家庭成员产生变化的农民感到不满。所以，总的来说，在农地确权的重要性不言而喻的背景下，整个确权过程，政府和农民之间需要加强信息互动、沟通。

实际上，应该意识到，农地确权过程就是一个排除产权纠纷、拆迁矛盾隐患的过程。无论通过什么方法，或由基层干部组成土地确权的解释方，或由行政村内部产生意见领袖，通过建立中间阶层，必须使土地确权的含义、权利得到更好地普及。而只有农民对土地确权的认知有了质的提升，农民的权益保护、新农村的发展建设和城镇化的进程，才能得到真正有序的保障。

济宁时评