《“十三五”旅游业发展规划》，经李克强总理签批，国务院印发，首次上升到国家层面，成为国家重点专项规划。如何全面系统认识本次规划?其内容可以概括起来用“十三个五”来进行解读。

一、全面贯彻落实“五大发展理念”进行谋篇布局

旅游业是反映五大发展理念最典型和最具优势的产业，本次规划全面落实旅游业创新驱动、协调推进、绿色发展、开放合作、共建共享等方面任务，以此进行规划内容的谋篇布局，将五大发展理念全面贯彻落实到旅游业发展的各个方面和各个环节。全文分为八章，除了一头一尾三章：第一章 把握机遇 迎接大众旅游新时代；第二章 转型升级 明确旅游业发展新要求；第八章 深化改革 完善旅游发展保障体系。主体内容全面落实五大发展理念：第三章 创新驱动 增强旅游业发展新动能；第四章 协调推进 提升旅游业发展质量；第五章 绿色发展 提升旅游生态文明价值；第六章 开放合作 构建旅游开放新格局；第七章 共建共享 提高人民群众满意度。

二、立足“十二五”“五大成就”规划旅游业发展

我国实现了从旅游短缺型国家到旅游大国的历史性跨越，“十三五”旅游发展规划立足于五大成就为基础：一是旅游业全面融入国家战略体系，走向国民经济建设的前沿，旅游业成为社会投资热点和综合性大产业。二是战略性支柱产业基本形成，2015年，旅游业对国民经济的综合贡献度达到10.8%，成为世界第一大出境旅游客源国和全球第四大入境旅游接待国。三是综合带动功能全面凸显，旅游业对社会就业综合贡献度为10.2%。旅游业成为传播中华传统文化、弘扬社会主义核心价值观的重要渠道，成为生态文明建设的重要力量，并带动大量贫困人口脱贫,绿水青山正在成为金山银山。四是现代治理体系初步建立。《中华人民共和国旅游法》公布实施，依法治旅、依法促旅加快推进，建立国务院旅游工作部际联席会议制度，出台系列文件，各地出台了旅游条例等法规制度，形成以旅游法为核心、政策法规和地方条例为支撑的法律政策体系。五是国际地位和影响力大幅提升。出境旅游人数和旅游消费均列世界第一，积极配合国家总体外交战略，举办了首届世界旅游发展大会、中美、中俄、中印、中韩旅游年等具有影响力的旅游交流活动，旅游外交工作格局开始形成。

三、准确把握“十三五”旅游业发展“五化”趋势

一是消费大众化。旅游已成为人民群众日常生活的重要组成部分，自助游、自驾游成为主要的出游方式。二是需求品质化。人民群众休闲度假需求快速增长，对基础设施、公共服务、生态环境的要求越来越高，对个性化、特色化旅游产品和服务的要求越来越高。三是竞争国际化。旅游市场全球化、旅游竞争国际化，竞争领域从争夺客源市场扩大到旅游业发展的各个方面。四是发展全域化。以抓点为特征的景点旅游发展模式向区域资源整合、产业融合、共建共享的全域旅游发展模式加速转变，旅游业与农业、林业、水利、工业、科技、文化、体育、健康医疗等产业深度融合。五是产业现代化。科学技术、文化创意、经营管理和高端人才对推动旅游业发展的作用日益增大。

四、制定“五个两位数”的旅游快速发展目标

“十三五”依旧是旅游业快速发展的黄金期，规划中制定的主要目标，可以概括为“五个两位数”：一是城乡居民出游人数年均增长10%左右；二是旅游总收入年均增长11%以上；三是旅游直接投资年均增长14%以上；四是旅游业对国民经济的综合贡献度达到12%；五是在线旅游消费支出占旅游消费支出20%以上。通过两位数增长，实现旅游收入翻番、旅游投资翻番，到2020年，旅游市场总规模达到67亿人次，旅游投资总额2万亿元，旅游业总收入达到7万亿元。

五、遵循“五个基本原则”推进旅游业发展

一是坚持市场主导。发挥市场在资源配置中的决定性作用，遵循旅游市场内在规律，尊重企业的市场主体地位，更好发挥政府作用，营造良好的基础环境、发展环境和公共服务环境。二是坚持改革开放，改革体制机制，释放旅游业的发展活力，形成宏观调控有力、微观放宽搞活的发展局面，形成内外联动、相互促进的发展格局。三是坚持创新驱动。以创新推动旅游业转型升级，推动旅游业从资源驱动和低水平要素驱动向创新驱动转变,使创新成为旅游业发展的不竭动力。四是坚持绿色发展。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，将绿色发展贯穿到旅游规划、开发、管理、服务全过程。五是坚持以人为本。把人民群众满意作为旅游业发展的根本目的，通过旅游促进人的全面发展，使旅游业成为提升人民群众品质生活的幸福产业。

六、我国旅游业发展要把握“五大机遇”

要牢牢把握五大机遇：一是全面建成小康社会有利于大众旅游消费持续快速增长。城乡居民收入稳步增长，消费结构加速升级，人民群众健康水平大幅提升，带薪休假制度逐步落实，假日制度不断完善，基础设施条件不断改善、交通快速发展，旅游消费得到快速释放。二是贯彻五大发展理念有利于旅游业成为优势产业，将进一步激发旅游业发展动力和活力，促进旅游业成为新常态下的优势产业。三是推进供给侧结构性改革有利于促进旅游业转型升级。促进增加有效供给，促进中高端产品开发，优化旅游供给结构，推动旅游业由低水平供需平衡向高水平供需平衡提升。四是旅游业被确立为幸福产业有利于优化旅游发展环境。促进更多的城乡居民参与旅游，带动企业投资旅游，旅游业发展环境将进一步优化。五是良好外部环境有利于我国旅游业发展。全球旅游业将持续稳定发展，增速将继续高于世界经济增速。亚太地区旅游业保持强劲增长，全球旅游重心将继续加速东移。

七、针对“五大短板”突出供给侧结构性改革

“十三五”旅游发展处于黄金发展期，也处于结构调整期和矛盾凸显期，规划以供给侧结构性改革为主线，针对短板进行改革。一是加快产品创新 扩大旅游新供给。适应大众化旅游发展，优化旅游产品结构，创新旅游产品体系。推动精品景区建设，全面提升以A级景区为代表的观光旅游产品，强化实现高等级景区退出机制常态化。提升红色旅游发展水平，加快休闲度假产品开发，大力发展海洋及滨水旅游，大力发展冰雪旅游，加快培育低空旅游。二是推进旅游体制机制改革改革。推动旅游综合管理体制改革，增强旅游部门综合协调和行业统筹能力，鼓励各地成立由地方政府牵头的旅游业发展领导协调机构。加强旅游执法队伍和市场监管、司法仲裁等机构建设。推进旅游业改革创新先行区发展，完善旅游业统筹协调机制，实现土地、财政、资源、假日、金融、人才、技术等政策支撑措施基本成熟。改革旅游业统计制度，建立健全旅游核算体系，提高旅游业统计服务决策、引导产业发展的能力。优化景区服务管理机制，推进导游旅行社体制改革，加强法治建设，健全旅游法规体系，加强旅游执法队伍建设。三是加强基础设施建设 提升公共服务水平。大力推进“厕所革命”，加强旅游交通建设，实现从机场、车站、客运码头到主要景区交通无缝衔接，加强旅游集散体系建设，形成便捷、舒适、高效的集散中心体系。四是提升旅游要素水平 促进产业结构升级。提升餐饮业发展品质，构建新型住宿业，，优化旅行社业.鼓励在线旅游企业进行全产业链运营，实施旅游商品品牌提升工程，推动娱乐业健康发展。五是加强人才队伍建设。实施重点人才开发计划，将旅游人才队伍建设纳入地方重点人才支持计划，加快建立适应需求、产教深度融合、中高职有机衔接、布局结构更加合理的现代旅游职业教育体系。

八、从五个方面推动构建旅游业创新发展体系

一是理念创新 构建发展新模式。创新发展理念，转变发展思路，加快由景点旅游发展模式向全域旅游发展模式转变，“十三五”期间创建500个左右全域旅游示范区。二是产品创新 扩大旅游新供给。适应大众化旅游发展，优化旅游产品结构，创新旅游产品体系。推动精品景区建设，加快休闲度假产品开发，大力发展乡村旅游，提升红色旅游发展水平，加快发展自驾车旅居车旅游，大力发展海洋及滨水旅游，大力发展冰雪旅游，加快培育低空旅游等。三是业态创新 拓展发展新领域。实施“旅游+”战略，推动旅游与城镇化、新型工业化、农业现代化和现代服务业的融合发展，拓展旅游发展新领域。四是技术创新 打造发展新引擎。推进旅游互联网基础设施建设，加快机场、车站、码头、宾馆饭店、景区景点、乡村旅游点等重点涉旅区域无线网络建设。推动游客集中区、环境敏感区、高风险地区物联网设施建设。建设旅游产业大数据平台，构建全国旅游产业运行监测平台，实施“互联网+旅游”创新创业行动计划，建设一批国家智慧旅游城市、智慧旅游景区、智慧旅游企业、智慧旅游乡村。规范旅游业与互联网金融合作，探索“互联网+旅游”新型消费信用体系。五是主体创新 提高发展新效能。促进规模化、品牌化、网络化经营，形成一批大型旅游企业集团。支持互联网旅游企业整合上下游及平行企业资源、要素和技术，培育新型互联网旅游龙头企业。支持中小微旅游企业特色化、专业化发展。积极培育具有世界影响力的旅游院校和科研机构，鼓励院校与企业共建旅游创新创业学院或企业内部办学。支持旅游规划、设计、咨询、营销等旅游相关智力型企业发展。构建产学研一体化平台，提升旅游业创新创意水平和科学发展能力。

九、从五方面着力解决最受关注的民生

一是实施乡村旅游扶贫工程。发展乡村旅游带动2.26万个建档立卡贫困村实现脱贫，实施乡村旅游扶贫重点村环境整治行动。提升旅游扶贫基础设施，规划启动“六小工程”。开展旅游规划扶贫公益行动，实施旅游扶贫电商行动，开展万企万村帮扶行动，实施金融支持旅游扶贫行动，实施旅游扶贫带头人培训行动，启动旅游扶贫观测点计划。二是实施旅游创业就业计划。建设面向旅游创新创业的服务平台，支持各类旅游产业发展孵化器建设。开展国家旅游文创示范园区、国家旅游科技示范园区、国家旅游创业示范园区和示范企业、示范基地建设。举办中国旅游创新创业大赛。推动旅游共享经济商业模式创新，开展互联网约车、民宿旅游接待、分时度假等共享经济试点项目，建设国家旅游就业需求服务平台。三是规范旅游市场秩序。着力解决执法难、执法软问题，建立重点地区旅游市场监管机制，完善旅游纠纷调解机制，健全互联网旅游企业监管体系。建立健全旅游从业者、经营者和消费者的信用体系。增强旅游者合同意识和契约精神，引导理性消费、依法维权。四是大力推进文明旅游。建立文明旅游法规体系，落实旅游文明行为公约和行动指南。完善旅游不文明行为记录制度，建立信息通报机制，加大惩戒力度。加强旅游志愿者队伍建设，完善旅游志愿者管理激励制度。五是构筑旅游安全保障网。完善旅游安全管理制度，强化有关部门安全监管责任，建立健全旅游安全预警机制，强化重点领域和环节监管，加快旅游紧急救援体系建设，健全旅游突发事件应对机制，推动建立政府救助与商业救援相结合的旅游紧急救援体系，深化旅游保险合作机制，扩大保险覆盖范围。

十、构建旅游发展“五类的空间新载体”

一是做强跨区域旅游城市群，重点包括京津冀旅游城市群、长三角旅游城市群、珠三角旅游城市群、成渝旅游城市群、长江中游旅游城市群等。二是培育跨区域特色旅游功能区，依托跨区域的自然山水和完整的地域文化单元，培育一批跨区域特色旅游功能区，构建特色鲜明、品牌突出的区域旅游业发展增长极。三是打造国家精品旅游带，重点打造丝绸之路旅游带、长江国际黄金旅游带、黄河华夏文明旅游带、长城生态文化旅游带、京杭运河文化旅游带、长征红色记忆旅游带、海上丝绸之路旅游带、青藏铁路旅游带、藏羌彝文化旅游带、茶马古道生态文化旅游带等10条国家精品旅游带。四是重点建设国家旅游风景道，以国家等级交通线网为基础，加强沿线生态资源环境保护和风情小镇、特色村寨、汽车营地、绿道系统等规划建设，完善游憩与交通服务设施，实施国家旅游风景道示范工程，形成品牌化旅游廊道。五是推进特色旅游目的地建设，依托特色旅游资源，打造一批特色旅游目的地，满足大众化、多样化、特色化旅游市场需求。

十一、从五个方面着力推进提升旅游国际化发展

一是实施旅游外交战略。开展“一带一路”国际旅游合作，推动建立“一带一路”沿线国家和地区旅游部长会议机制，建立丝绸之路经济带城市旅游合作机制，推动“一带一路”沿线国家签证便利化，推动航权开放、证照互认、车辆救援、旅游保险等合作，加强与沿线国家旅游投资互惠合作，推动海上丝绸之路邮轮旅游合作。推动大国旅游合作向纵深发展，深化与周边国家旅游市场、产品、信息、服务融合发展，加强与中东欧国家旅游合作，扩大与传统友好国家和发展中国家的旅游交流，推动与相关国家城市缔结国际旅游伙伴城市。创新完善旅游合作机制。完善双多边旅游对话机制，推动建立更多合作平台，倡导成立国际旅游城市推广联盟，引领国际旅游合作。支持旅游行业组织、旅游企业参与国际旅游交流，推进我国与周边国家的跨境旅游合作区、边境旅游试验区建设，开发具有边境特色和民族特色的旅游景区和线路。二是大力提振入境旅游。实施中国旅游国际竞争力提升计划，统筹优化入境旅游政策，推进入境旅游签证、通关便利化，研究制定外国人来华邮轮旅游、自驾游便利化政策。依法扩大符合条件的口岸开展外国人签证业务范围，提升购物退税网络服务水平，开发过境配套旅游产品。完善入境旅游公共服务和商业接待体系，提升入境旅游服务品质。发挥自由贸易试验区在促进入境旅游发展方面的先行先试作用。完善旅游推广体系，实施入境旅游品牌战略，推出一批入境旅游品牌和线路。实施中国旅游网络营销工程、海外公众旅游宣传推广工程，促进入境旅游持续稳定增长。三是深化与港澳台旅游合作。创新粤港澳区域旅游合作协调机制，推进便利化建设和一体化发展，支持粤港澳大湾区旅游合作，开发一程多站旅游线路。支持香港建设多元旅游平台。推动澳门世界旅游休闲中心建设，支持澳门会展业发展，支持澳门举办世界旅游经济论坛。推动粤澳、闽澳联合开发海上丝绸之路旅游产品，打造旅游精品线路。巩固旅游在两岸人员交往中的主渠道作用，发挥旅游在增进两岸同胞情感、促进两岸关系和平发展方面的积极作用。推动大陆居民赴台旅游健康有序发展，提升大陆居民赴台旅游品质、安全保障水平等。推进两岸乡村旅游、邮轮旅游、旅游文创等领域合作。支持平潭国际旅游岛、福州新区、江苏昆山等建设成为两岸旅游产业合作示范区。推进海峡西岸经济区与台湾、厦门与金门、福州与马祖区域旅游合作。支持环海峡旅游圈建设。依托中国(广东)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区，开展对港澳台旅游先行先试。探索自由贸易试验区有关涉旅政策措施相互延伸。推进邮轮游艇旅游合作发展，支持香港邮轮母港建设和粤澳游艇自由行。加强与港澳台青少年的游学交流，定期组织港澳台青少年赴内地(大陆)开展游学活动。加强与港澳台旅游部门合作，完善旅游安全保障和预警机制，提升突发事件应急处理能力，共同打击以不合理低价组织的团队游和其他违法违规的不正当竞争行为。建立健全大陆居民赴台游保险机制，扩大大陆居民赴台旅游保险覆盖面。四是有序发展出境旅游。推动出境旅游目的地国家和地区简化签证手续、缩短签证申办时间，扩大短期免签证、口岸签证范围。将中文电视广播等媒体落地、改善中文接待环境、中文报警服务、中国公民安全保障措施和游客合法权益保障等纳入中国公民出境旅游目的地管理体系。完善出境旅游服务保障体系，加强境外旅游保险、旅游救援合作。推动建立与有关国家和地区旅游安全预警机制和突发事件应急处理合作机制。加强与友好国家客源互送合作。五是提升旅游业国际影响力。将旅游业“走出去”发展纳入国家“走出去”战略，制定旅游业“走出去”战略规划。完善支持旅游企业“走出去”政策服务平台，支持有条件的旅游企业统筹利用国际国内两个市场，建立面向中国公民的海外旅游接待体系。推进自由贸易协定旅游服务贸易谈判，推动旅游业双向开放。制定实施国家旅游援外计划，对“一带一路”沿线国家、部分发展中国家和地区提供旅游投资、品牌、技术、管理、标准等援助。积极参与国际旅游规则制定，在联合国世界旅游组织、世界旅游业理事会和亚太旅游协会等国际旅游机构中发挥更为重要的作用。培养一批符合国际组织需求的旅游专门人才，创造条件输送到国际旅游机构，扩大我国在国际旅游机构中的影响力。

十二、从五个方面推动旅游业绿色发展

一是倡导绿色旅游消费。发布绿色旅游消费指南，鼓励酒店实施客房价格与水电、低值易耗品消费量挂钩，逐步减少一次性用品的使用。引导旅游者低碳出行，鼓励旅游者在保证安全的前提下拼车出行。提高节能环保交通工具使用比例，大力推广公共交通、骑行或徒步等绿色生态出行方式。二是实施绿色旅游开发。推动绿色旅游产品体系建设，打造生态体验精品线路，拓展绿色宜人的生态空间。开展绿色旅游景区建设，实施全国生态旅游发展规划，加大生态资源富集区基础设施和生态旅游设施建设力度，推动生态旅游协作区、生态旅游目的地、生态旅游精品线路建设，提升生态旅游示范区发展水平。推进生态旅游技术成果的转化与应用，推进旅游产业生态化、低碳化发展。三是加强旅游环境保护。对不同类型的旅游资源开发活动进行分类指导，发挥规划引领作用，强化环境影响评价约束作用。推进旅游业节能减排，组织实施旅游业合同能源管理示范项目。实施旅游能效提升计划，开展旅游循环经济示范区建设，推广节能节水产品和技术。四是创新绿色发展机制。实施绿色认证制度，建立健全以绿色景区、绿色饭店、绿色建筑、绿色交通为核心的绿色旅游标准体系，推行绿色旅游产品、绿色旅游企业认证制度。建立旅游环境监测预警机制，实行预警提醒和限制性措施，建立景区游客流量控制与环境容量联动机制，健全绿色发展监管制度。五是加强宣传教育。开展绿色旅游公益宣传，推出绿色旅游形象大使。加强绿色旅游教育和培训工作，制定绿色消费奖励措施，引导全行业、全社会树立绿色旅游价值观。

十三、规划实施强化五个方面政策扶持

一是落实职工带薪休假制度。将落实职工带薪休假制度纳入各地政府议事日程，制定带薪休假制度实施细则或实施计划，加强监督检查。鼓励单位引导职工灵活安排休假时间，将带薪休假与本地传统节日、地方特色活动相结合，安排错峰休假。二是加大投入力度。编制旅游基础设施和公共服务设施建设规划。中央预算内投资加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区等旅游公共服务设施建设的支持力度。落实地方政府对旅游基础设施投入的主体责任。将符合条件的旅游项目纳入新农村建设、扶贫开发等专项资金支持范围。三是完善土地供给政策。在土地利用总体规划和城乡规划中统筹考虑旅游产业发展需求，年度土地供应中合理安排旅游业发展用地。优先保障纳入重点旅游项目用地和旅游扶贫用地。对使用荒山、荒坡、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标。农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式开办旅游企业。城乡居民可以利用自有住宅依法从事旅游经营，农村集体经济组织以外的单位和个人可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、养殖业。四是创新金融支持政策。积极推进权属明确、能够产生可预期现金流的旅游相关资产证券化。支持旅游资源丰富、管理体制清晰、符合国家旅游发展战略和发行上市条件的大型旅游企业上市融资。加大债券市场对旅游企业的支持力度。支持和改进旅游消费信贷，探索开发满足旅游消费需要的金融产品。五是完善旅游财税政策。乡村旅游经营户可以按规定享受小微企业增值税优惠政策。乡村旅游企业在用水、用电、用气价格方面享受一般工业企业同等政策。结合出境旅游消费增长，统筹研究旅游发展基金征收方式。推广实施境外旅客购物离境退税政策。在切实落实进出境游客行李物品监管的前提下，研究进一步增设口岸进境免税店，引导消费回流。

作者：石培华(中国旅游智库秘书长、南开大学教授、博导，现代旅游业发展协同创新中心主任；参与起草十三五旅游发展规划，十一五、十二五旅游发展规划统稿专家)

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