合庆镇远眺。本报记者 屠知力摄

整治后的勤奋村9号河。本报记者 屠知力摄

整治前的勤奋村9号河。资料图片

给“黄妈妈之问”交答卷(人民眼·基层治理)

——上海一个乡镇治污拆违一年间

黄月琴老妈妈当初怎么也没想到，自己一句哭诉，引发了合庆镇甚至席卷整个大上海的环境综合整治行动；也成了上海市委面向“十三五”的2016年重点调研一号课题“补短板”中被用放大镜细细打量，被市委书记暗访的焦点之一。

缘起

黄妈妈：“不晓得闭眼之前，还能不能吸上一口清爽空气”

——最难啃的硬骨头，成了上海市委一号课题“补短板”的调研重点

2014年，上海市人大代表德甄到合庆镇勤奋村调研，年过七旬的黄月琴老妈妈拉着她抱怨环境脏乱差，说到痛处老泪纵横：“妹妹啊，我年轻时嫁到这里，娘家小姊妹都眼热我，天蓝汪汪的，水碧绿生清。现在龌龊得气也透不过来，不晓得闭眼之前，还能不能吸上一口清爽空气？”

2015年1月25日，星期天，适逢上海市两会。合庆人惊讶地看到电视新闻播出“黄妈妈之问”，中共中央政治局委员、上海市委书记韩正闻之动容：“牺牲环境，就是牺牲了长远利益、牺牲了百姓利益，实际上也是输掉了眼前利益。合庆环境一定要改善！”

合庆在全市人民面前被点了名，镇党委书记杨琴华忐忑不安，“我一晚上没睡着，环境‘重灾区’的书记，压力太大了。”

市两会一结束，上海市委常委、浦东新区区委书记沈晓明就率市环保局和新区有关委办局负责人到勤奋村调研，把脉问诊。

面对沈晓明，杨琴华直言：合庆扛着几座“大山”啊……

合庆人慢慢才清楚，市里的“大动干戈”，就因为合庆有几座自己搬不走的“大山”，是上海市环境短板最难啃的硬骨头之一：积重难返，久拖不决，是因为利益纠结，且来头很大，光靠镇上甚至区里都碰不动，必须有来自市级层面的“手术刀”——在上海脏乱差的角落，有不少动不得的“合庆”，由合庆切入，能补全市的环境短板。不少人在观望：这次环境整治行动是湿湿地皮的毛毛雨，还是冲涤所有污泥浊水的风暴，合庆的几座“大山”能不能动，就是个风向标。

一年后，愚公真的移了其中的几座山。河清多了，路顺多了，空气好闻多了，违章建筑开始拆除了。让黄妈妈们最恨的人民塘，两边曾拥塞各种违章厂房，道路被货车轧得坑坑洼洼，晴天尘土飞扬，雨天泥泞难行。如今，道路平整，厂房消失，开阔的塘上，春风掠过树梢娇俏的花朵，依稀有了些黄妈妈嫁时的模样。

其实，上海在下一盘很大的“棋”：合庆这一类的乡镇街道，除了要还黄妈妈们一个宜居环境，更要为上海补短板、促转型探索新路；还要通过环境整治，解决干部不敢碰硬、不敢担当、不敢依法行政的吏治问题，治一治一些干部身上的“软骨病”……

痛点

“巨无霸”环绕臭气熏天，没有姑娘愿嫁过来

——直面“黄妈妈之问”，围剿合庆脏乱差

上海有4条环路：内环、中环、外环、郊环。这4个环就像涟漪，从城市中心向外扩散，从中心的繁华，渐渐演变成远郊的落寞。

合庆镇，位于上海东端，东临长江入海口，郊环G1501高速跨镇而过。同在浦东新区，陆家嘴是世界级明星，合庆则是蓬头垢面、蜷缩一隅的村姑。

这里集中了一批城市公共设施。上世纪60年代埋下两根排污管，决定了污水处理厂的位置，白龙港污水处理厂跻身同行业亚洲第一，每天处理200多万吨生活污水；紧邻黎明垃圾填埋场又建起垃圾焚烧厂；还有保障着上海市民餐桌丰盈的养猪场等。

勤奋村被这些“巨无霸”环绕，常年臭气熏天。“没有姑娘肯嫁过来。”村民蔡月琴的儿子谈了几个对象都没成。又一个女朋友上门，“我骗她说，邻居在浇肥呢”。小孙女出生，蔡妈妈心疼地看着孩子咳个没完，“恨不得带她远走高飞，买顶帐篷‘避难’。”

一条G1501高速，将合庆“切”成两半，到处是断头路、断头河，交通不便，河道干涸，堆满垃圾。违章搭建的厂房将废水直接排入河道。夏天恶臭弥漫，村民不敢开窗，天花板上全是苍蝇，有时一根灯绳黑粗黑粗的，手一拉变细了，苍蝇轰地飞散……

在调研现场，沈晓明说，必须直面“黄妈妈之问”，合庆干部要变压力为动力，“既让人民分享改革红利，也要分享生态治理成果”。浦东新区成立合庆地区环境综合治理工作领导小组，上海市政府副秘书长、浦东新区区长孙继伟担任组长。

合庆人心里有点底了：老大难老大难，老大出手就不难。

突破

以“除臭”为线头，拆解合庆环境这团乱麻

——不惜投入，让公共设施现代起来

合庆镇一夜成“名”。

庆丰村和奚家村联合党总支书记孟东华抱不平：“合庆现在不算最差。2007年新农村建设，镇上对所有农民住宅截污纳管，不让生活污水直接排入河道。”

然而，“合庆需要还的债太多。”但不少“债”合庆人还不起：市区级公共设施、部队驻地、新区海塘署管辖区域，一个小小的镇，能协调得动哪个？

没想到，短短几个月，合庆召开的现场调研、协调会议就达数十个，合庆人从未见到这么多市区两级领导如此密集地到合庆。以“除臭”为线头，合庆环境这团乱麻开始拆解。

臭味的源头是白龙港污水处理厂，近处横卧着净化池，远处耸立着8个银色“巨蛋”，厂区东北的污泥高脱水车间飘出了阵阵臭味儿。

“原来更臭！”

2010年5月，杨琴华到勤奋村调研，白龙港污水处理厂的污泥露天堆放，恶臭扑鼻。

人家是市级单位，杨琴华只好带着村干部，拿着污泥露天堆放的照片，直接到市信访办上访。

当时的上海市人大常委会领导出面协调，污水处理厂投资6000万元，进口专用膜，覆盖整个污泥填埋池，隔绝臭味。

杨琴华承认臭味减少了，“但没有根除啊！”

“我们计划投入2亿元资金改造。”上海城投污水处理有限公司总经理周骅当场向沈晓明立“军令状”。

几个月后，2亿元变成了8.5亿元。市里提出白龙港污水处理厂提标改造新方案，投入巨资彻底解决剩余臭源、提高排放标准，并在厂子周边建设防护林带。

很多合庆人表示，市区两级投入力度超出预想。

浦东新区将垃圾填埋场提前封场，全部加膜覆盖。垃圾直接进入拥有世界先进水平的黎明垃圾焚烧厂焚烧，整个过程全封闭运作。

担心二(口恶)英？记者实时调出焚烧炉温度：905摄氏度，二(口恶)英遭遇850摄氏度即立刻分解。黎明资源再利用有限公司副总经理王文成说：“我们的二(口恶)英排放比欧盟标准低一半以上。”

市区两级农委还对合庆实行畜禽退养，关停两家不规范养猪场，对仁龙、晓春两家规模养猪场全部退养，退养生猪超过2.4万头。

“空气清新多了，你闻闻！”采访中很多村民对记者说。

苦干

镇村干部瘦了一圈

——拯救身边的小河，改善村容村貌

细雨中的勤奋村，河水清亮。王顺民提着红水桶，舀起河水，回家倒入洗衣机，“以前谁敢用河水洗衣服”。

一年前，9号河是一潭死水，满是垃圾，河岸上鸡棚、鸭棚、灶间乱搭，“有的搭到了河中央，甚至还有简易厕所，大小便直接拉进河里。”村党总支书记黄慧萍说。

“黄妈妈之问”获得上海各级领导重视，合庆各村动员起来，先拯救身边的小河。

黄慧萍召开村民会，又个别谈心，动员大家拆除违章棚舍。黄老伯会泥瓦手艺，在河上砌了3间工房，谁让他拆他骂谁。黄慧萍七八次上门做工作，黄老伯不好意思了，同意拆，却担心与违建相连的自家房屋外墙受损。黄慧萍让工人小心拆，并帮他把外墙上了涂料，焕然一新。

这样的违章点位有64个，劝说村民、督促拆除，没日没夜，原来睡眠很好的黄慧萍，要吃两粒安眠药才能睡一会，3个月瘦了8斤。“不算啥，有的干部不仅吃安眠药，血压都高到190呢！”

施工队清除淤泥、拓宽河道、打通涵洞、蓄水，连上随塘河，安装护栏，斜坡种上青草，9号河终于又“活”了。

“在市区支持下，合庆对96条中小河道集中轮疏整治，清除障碍点位632处，完成疏浚土方35万立方米，绿化种植8万余平方米。”镇长徐平如数家珍。

村容村貌及主要道路也大为改观。

合庆集中清除了16处混合垃圾临时堆放点，共计4.5万吨混合垃圾。对10条道路开展专项整治，拆除违建5000余平方米，补绿8000余平方米，人行道场地修复8000余平方米……

高潮

面对“同归于尽”的威胁，不以生死相搏

——全面整治“五违”，首先要解决人和制度的问题

还没来得及额手称庆，一个现场会让不少合庆干部再度失眠。

2015年9月15日下午，韩正到勤奋村召开现场会，他面色凝重，谈及在合庆和另一些地方的暗访感受，“积重难返啊”，一些污染源处于失管状态，大量违法建筑背后或多或少有着权力部门身影。韩正很不客气：“有些同志回避问题、回避矛盾，反正已经这样了，债多不愁、虱多不痒。”对于这种作风短板，韩正看得很重：问题日积月累，十分危险，到时候再解决，为时已晚。

合庆干部听到市委书记重申“安全隐患必须消除、违法建筑必须拆除、极度脏乱差必须改变、违法经营必须取缔”，“没有例外、没有特殊”。10月1日前全面完成危化品整治，年底前完成75万平方米“五违”(违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住)整治任务的90%以上。

“要拆这么多违章厂房，得动多少人的奶酪啊！”杨琴华头皮发麻。

先得从思想上、制度上“拆违”。孙继伟和新区区委组织部长冯伟到合庆成立现场指挥部，屯重兵于合庆，浦东新区区委副书记、政法委书记吴福康挂帅，副区长张玉鑫几乎一半时间都在合庆现场指挥。

浦东新区政协副主席、新区城市管理行政执法局局长曹亚中说，从一开始，新区就将人民塘两侧权属复杂的违章建筑、面积最大的海升地块等确定为拆违重点。

新区城管执法局副局长陈会润则遭遇了“生死博弈”：原本谈好了，拆违当天当事人反悔，用起重机吊起两个乙炔气瓶到现场，扬言“同归于尽”。现场地面危化品超过百个，陈会润立刻下令撤走拆违队伍，“一旦发生爆炸，后果不堪设想。”陈会润协同公安、消防等部门，经过艰苦努力，当事人最终主动配合。

30万平方米的海升地块夷为平地，拆违开始势如破竹。

让合庆干部最操心的，则是镇政府要拆的村里违章建筑，2015年底必须完成G1501以东地区30万平方米的拆违任务。

时间紧，上级明确要求拆违中不出安全事故、不造成不稳定事件、不提高成本、不留后遗症——如何破题？

在镇土地管理所，合庆干部找到撬动“支点”。所里有全镇2006年第二次农业普查以来所有卫星航拍图，“将2014年的航拍图与2006年比较，新‘长’出来的建筑都属违法。”

连着7天，镇土地所绘制地形图、打印卫星航拍图，“吐”出上千张图后，打印机累得瘫痪了……经过仔细比对，358家企业被锁定为整治点。

有了“支点”，“杠杆”是现成的村民自治机制。合庆早在几年前开始探索“1+1+X”村民自治模式，即“党组织领导+《村民自治章程》+各村实施细则”，将社会治理延伸到“最后一公里”。

违章建筑是村集体所有，各村形成拆违整治及清拆补贴方案，提交村民代表会议表决后实行，企业主签字“一申请两承诺”，即申请自拆或助拆，承诺安全稳定及债权债务自行负责，“防止事后‘翻烧饼’”。

上海美欣塑胶制品有限公司老总李龙文第一个响应，“整治违章，企业受点损失，可百姓开心啊！”拿了补偿款，他将企业搬到苏北，“有正规厂房，劳动力成本还低，发展空间更大。”

市、区、镇合力，到2016年1月下旬，合庆累计拆违87.5万平方米，无一起安全事故和影响稳定的群体性事件。

腾挪

村干部质问：乡镇企业是集体经济聚宝盆，说拆就拆？

——壮士断腕，减量化“减”出新结构、优化新空间

大片厂房“趴”下了，没“趴”的，外墙上也是大大的“拆”字。浦东有干部来合庆看了，直呼“震惊”。

合庆人也渐渐看清了这步棋的“高妙”。

2006年，上级领导就要求合庆整治违章建筑。但拆违动员会刚开过，14位村党组织书记就一起要求辞职。

合庆乡镇企业多，经济收益曾在全市名列前茅，都利用田边地头扩建厂房，对外出租，几乎都没合法身份。“我们也是为了增加村集体和村民收入，说拆就拆，怎么向村民交代？”时任前哨村党总支书记的杨永新质问道。镇党委提出，“新账不欠，老账逐年还”。

“连续3年几乎没有新增违建，合庆还被评为市区拆违先进。”镇市政市容环卫管理中心主任胡国祥回忆。

如今“老账逐年还”的节奏被打破，所有旧账要立即还清，不少村党组织书记重提杨永新当年质问。“村里企业是下蛋的母鸡，鸡杀了，蛋就没了。”蔡路村党总支原书记奚水华担忧。

上级为何如此“决绝”？浦东新区发改委主任、合庆地区环境综合整治领导小组办公室主任陈石燕说：“合庆环境整治，不是就事论事，而是着眼于‘补短板、促转型’，从根本上转变发展方式。”

立过功的乡镇企业，如今已成高污染、高能耗、高风险、低收益的“鸡肋”。

坐落于朝阳村的上海龙阳机械厂，有42年历史，其矿山机械在我国基础设施建设高峰期供不应求，但近年来生意回落。老厂长丁根元主动转型，到临港工业园区办了个环保工程有限公司，生产垃圾处理成套设备。“这次我们第一批拆，因为对今后的发展更有信心了！”

一个企业如此，一个城市亦如此。

上海原定2020年建设用地规划总规模3226平方公里，而2014年底全市建设用地规模突破3100平方公里，接近“天花板”。2014年，上海明确要求全市规划建设用地规模“负增长”。

建设用地“负增长”，产业经济要发展，何为抓手？上海提出了“减量化”思路。

上海规划建设区外现存低效工业用地约198平方公里，通过拆除复垦，恢复农地生产能力或发挥生态用地功能，通过减量化腾挪出的土地指标，支持规划建设区内新增项目落地，实现建设用地总量不增加、布局有优化、功能有提升、土地更集约。

合庆“五违”整治地区基本都在这“198”区域内，“必须壮士断腕”，张玉鑫说，大量厂房“趴”下，是为上海优质产业发展腾出空间，更是为了还农民一个美丽家园。

砥砺

“我一句话让你们这么辛苦”

——改革创新是干出来的，群众观点是干出来的

“女儿那天回来，说村里漂亮得都不认识了！”满脸是笑的黄妈妈一回头，看到黄慧萍，惊住了：“哎哟，你的脸都削下来了，我一句话让你们这么辛苦，真是闯祸了！”

黄慧萍摇摇头：“您为合庆百姓呼吁，我们应该谢谢您。”

然而，一切并未结束。

2月14日，春节后第一个工作日，浦东新区区委召开专题会，内容还是合庆地区环境综合整治。

今年，市和新区交给合庆镇无证违法建筑整治任务达165万平方米。这样的拆违体量，前所未有。今年是合庆镇环境综合整治啃硬骨头的“攻坚年”，违章建筑之多，至今依然是合庆镇最突出的短板。

补好短板，被列为今年上海市委唯一的重点调研课题。而继续围绕整治“五违”问题，推进区域环境综合整治，又是今年全市补短板聚焦的任务之一。上海市委领导强调，一定要有舍我其谁的决心，在一任、干一任，不把问题留给下一任。

2015年12月，上海市委召集各区县各条口主官开了一次干部思想建设务虚会。会前，上海市委专门开展了一次全市干部队伍思想状况大调研，意在把握时下干部的思想脉搏。市委主要领导点出部分领导干部思想建设短板：与基层和群众脱离，漠视群众的感受，拒绝承认问题的存在。城市管理和执法方面失之于软，一些执法部门怕面对矛盾，“黑车”管得少了，看到违章建筑眼开眼闭，面对发展没有创新……

“干部是干出来的”，如今这个句式被上海各级官员反复化用：改革创新是干出来的，群众观点也是干出来的……

可下一步到底怎么干？对合庆镇领导班子是极大的挑战。

165万平方米整治任务中，企业类通过产业结构调整与减量化将完成120万平方米，农田类9万平方米，农民建房户及其他36万平方米。尤其这最后一项，涉及个人利益，撕开口子很不容易。

虽然压力巨大，但有了上一年的“练兵”，镇村基层干部并未退缩。徐国良任向东、前哨、朝阳三村联合党总支书记，领导考虑他担子重，想为他减点负，他一口拒绝：“我一定完成任务！”

目前，“作战方案”已经敲定，时间表、负责人全部落实到位。综合整治进一步与责任制、考核制、奖惩制相结合，与村集体福利相结合，“奖得心动、罚得心痛”。

“不能因为拆违，减少农民获得感。”但大规模拆违之后，产业如何升级，新的造血机制怎样形成？

市区两级政府正在谋篇布局：合庆G1501以东将全部建成郊野公园，田园风光带来旅游休闲功能，让城市“后花园”给农民带来实实在在的收益。

“眼下，我们正在经历环境综合整治的‘阵痛期’，惟有攻坚克难，合庆才有美好的明天，城市才更干净、更有序、更安全。”吴福康说。(本报记者 孙小静)